Terugblik: de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak
Voor de volledigheid werpen wij eerst een terugblik op de eerdere conclusie van de A-G van 21 augustus 2024 inzake de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak van 29 mei 2019. In die uitspraak heeft de Afdeling een vast stappenplan geformuleerd voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap betreft de vraag of sprake is van een toezegging. De tweede stap ziet op de toerekening daarvan aan het bevoegde bestuursorgaan. De derde stap betreft de belangenafweging: ook indien een toerekenbare toezegging vaststaat, hoeft het gewekte vertrouwen niet te worden gehonoreerd wanneer andere belangen zwaarder wegen. In dat laatste geval kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan de daardoor geleden schade te vergoeden.
De Amsterdamse dakopbouw-uitspraak liet echter onbeantwoord op welke grondslag en in hoeverre die aanspraak op schadevergoeding bestaat. Die vraag beantwoordde A-G Snijders in zijn conclusie van 21 augustus 2024. In die conclusie oordeelde de A-G dat de volledige dispositieschade (de schade die de belanghebbende lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging, in dat vertrouwen heeft gehandeld en door dat handelen in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt) moet worden vergoed. Tot een inhoudelijk oordeel van de Afdeling kwam het toen niet: in die zaak strandde het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds bij de eerste stap, omdat er geen toezegging was. Aan de tweede en derde stap, en dus aan de schadevraag, kwam de Afdeling in het geheel niet toe. In de voorliggende zaak ligt dat anders, omdat vaststaat dat er een toezegging is gedaan (stap 1) die aan het college kan worden toegerekend (stap 2). Daarom heeft de voorzitter van de Afdeling A-G Snijders opnieuw om een conclusie verzocht, ditmaal juist over de derde stap: wat betekent de conclusie van 21 augustus 2024 voor de bepaling van de schadevergoeding in déze zaak?
Samenvatting van de zaak van 29 juli 2026
Een ontwikkelaar vroeg in 2018 een omgevingsvergunning aan voor de realisatie van vier woningen. Het college van burgemeester en wethouders wees die aanvraag aanvankelijk af, omdat niet werd voldaan aan de parkeereis. In bezwaar bood de ontwikkelaar als parkeeroplossing het binnenterrein van een naastgelegen perceel aan, dat zij kort daarvoor had verworven. Het college verleende de vergunning daarop in heroverweging en stemde in het besluit op bezwaar uitdrukkelijk in met die oplossing. Uit de e-mailcorrespondentie bleek evenwel dat het college op dat moment al wist dat de parkeeroplossing in strijd was met het bestemmingsplan. Bijna twee jaar later trad datzelfde bestuursorgaan alsnog handhavend op tegen dat gebruik.
In een tussenuitspraak oordeelde de Afdeling dat het college – nadat de parkeeroplossing werd aangedragen – welbewust had besloten de vergunning te verlenen, ook al was het college op de hoogte van de planologische strijdigheid van die oplossing. De ontwikkelaar mocht daardoor de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het binnenterrein als parkeerterrein kon worden gebruikt en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Dat is voldaan aan stap 1 en 2 en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, betekent niet automatisch dat die verwachtingen moeten worden gehonoreerd. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Omdat het college de betrokken belangen niet had afgewogen (stap 3), heeft de Afdeling het college opgedragen dit alsnog te doen.
De conclusie van de A-G
A-G Snijders brengt geen wezenlijke koerswijziging aan ten opzichte van zijn conclusie van 2024. De grondslag voor de vergoedingsplicht blijft het vertrouwensbeginsel zelf. Bij de bestuursrechter komt uitsluitend de zogenoemde dispositieschade – het negatieve belang – voor vergoeding in aanmerking: de schade die de belanghebbende lijdt doordat hij op basis van het gewekte vertrouwen anders heeft gehandeld en dan hij zonder dat gewekte vertrouwen zou hebben gedaan. Die schade moet in beginsel volledig worden vergoed. Voor het positieve belang blijft de belanghebbende aangewezen op de burgerlijke rechter.
De meerwaarde van deze conclusie schuilt in de toepassing van het in de conclusie van 2024 uiteengezette kader op een concreet geschil. Om de dispositieschade vast te stellen, moet de feitelijke situatie ná het wekken van het vertrouwen worden vergeleken met de situatie die vermoedelijk zou zijn ontstaan als dat vertrouwen niet was gewekt. In deze zaak betekent dat een vergelijking van de feitelijke uitkomst van het bouwproject met het scenario waarvoor de ontwikkelaar zonder de toezegging waarschijnlijk had gekozen: het opofferen van een te bouwen woning om op eigen terrein parkeergelegenheid te realiseren, nu elders geen parkeerplaatsen beschikbaar waren. Het verschil beloopt volgens het overgelegde schaderapport ruim € 190.000, al plaatst de A-G daarbij kanttekeningen omdat een deugdelijke onderbouwing van enkele posten ontbreekt.
Ook onder meer de aanlegkosten van de parkeerplaatsen, de eventuele verwijderingskosten, het verschil tussen de aanschafprijs en de latere verkoopprijs, een contractuele boete die de ontwikkelaar moet betalen om de koop te annuleren, kunnen van invloed zijn op de bepaling van de schade.
Bijzondere aandacht verdienen de financieringslasten. Doordat onzekerheid bestond over de parkeergelegenheid, was voorverkoop van de woningen niet mogelijk en moest de bouw met vreemd vermogen worden gefinancierd. De A-G rekent die lasten in beginsel tot de dispositieschade. Ook de financieringsconsequenties van een niet-nagekomen toezegging kunnen dus tot de vergoedbare schade behoren.
Tot slot is de schadebeperkingsplicht van betekenis. Anders dan het college betoogde, hoefde de ontwikkelaar het project na het handhavingsbesluit niet aan te passen. Beslissend is of de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijk heeft gehandeld, niet of achteraf bezien een gunstiger keuze mogelijk was geweest. Voor iedere partij die op basis van het gerechtvaardigd vertrouwen in een overheidstoezegging investeert, betekent dit dat het enkele voortzetten van een project of het maken van kosten een aanspraak op schadevergoeding niet zonder meer in de weg staat.
Beoordeling beroep op het vertrouwensbeginsel
Wilt u weten of gedragingen van de overheid aan te merken zijn als verwachtingen of toezeggingen die kunnen leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, waardoor er:
- toch een vergunning moet worden verleend;
- bijzondere omstandigheden zijn waardoor van handhaving moet worden afgezien;
- aanspraak is op volledige dispositieschade;
- aanvullende schadevergoeding bij de burgerlijke rechter kan worden verkregen?
Neem dan contact op met Caspar Delissen, Floor Verheijen of een van onze andere specialisten.
